近日，最高人民检察院揭晓了2021-2022年度全国检察机关职务犯罪检察类十佳和优秀检察建议评选结果：北京市检察院第三分院就强化监督管理问题向某发展集团有限公司制发检察建议等10份检察建议入选十佳检察建议，天津市检察院第一分院就土地出让金收缴不规范问题向某规划和自然资源局制发检察建议等20份检察建议入选优秀检察建议。
职务犯罪检察类十佳检察建议
一
职务犯罪检察类十佳检察建议
二
一、执行司法鉴定管理法律法规不够严格
根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》第十二条规定，“鉴定人和鉴定机构从事司法鉴定业务，应当遵守法律、法规，遵守职业道德和职业纪律，尊重科学，遵守技术操作规范。”在林某某涉嫌非国家工作人员受贿罪一案中，林某某作为某鉴定中心实际负责人，利用其负责某鉴定中心日常经营管理的职务便利，多次收受他人贿赂，指示鉴定人员降低他人血液乙醇含量检测数值，影响鉴定意见的科学性、真实性和客观性。这反映出司法鉴定人员未能正确履行好法律赋予的鉴定职责，未能严格执行司法鉴定管理法律法规。
二、司法鉴定人员法律意识淡薄，职业道德观念弱化
本案中林某某作为某鉴定中心党支部书记，却收取他人贿赂，指示鉴定人员降低他人血液乙醇含量检测数值。鉴定人员通过对受检血样进行数次检测并取平均值的方法，得出最终检测结果，并以该结果为依据出具不实鉴定意见书。这反映出司法鉴定人员纪律和规矩意识淡薄，廉政教育和职业道德教育有所欠缺，没有树立起正确职业道德观念，法律意识、程序意识、风险意识亟待提高，未能做到将党纪法规、鉴定规范、严谨客观与廉洁自律的行业精神内化于心外化于行。
三、司法鉴定机构内部制约监督机制不健全，外部监管缺位
本案中林某某在2019年至2020年数次经人请托，指示鉴定人员出具不实血液乙醇含量检测鉴定报告。这反映出司法鉴定机构内部制约监督机制不健全，未能做到及时向上级行政主管部门报告干预鉴定活动情况。同时，行之有效的外部监管缺位，使得不实鉴定等违法违规行为钻了空子。
本院认为，司法鉴定对于推动公正司法，维护社会公平正义等方面具有重大意义。“金钱、人情、虚假”鉴定等是司法鉴定中存在的突出问题，不仅影响司法公正，使刑事违法者得以逃避法律的制裁，还有损司法鉴定公信力。为进一步规范司法鉴定活动，推动公正司法，维护社会公平正义，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定，特就加强司法鉴定行业管理建设提出如下检察建议：
一、严格执行司法鉴定管理法律法规，规范鉴定程序
建议你协会引导全市司法鉴定机构自觉严格遵守法律法规、职业道德、技术操作规范等，规范鉴定程序，保证鉴定结果真实客观。鉴定机构在受理酒精检测委托时应先对送检血样进行拍照，并记录送检血样的量、性状、密封状态等情况。在对送检血样进行正式检测过程中应全程录音录像，保证检测程序依法合规进行，检测结果真实客观。
二、开展鉴定人员教育培训活动，加强法治与职业道德建设
建议以你协会为平台，定期组织开展全市司法鉴定人员职业道德、职业纪律和行业规范等教育培训活动，引导广大鉴定人坚决拥护党的领导，贯彻以人民为中心的发展理念，强化法治信仰，对党纪法规保有敬畏之心，真正让规范鉴定成为一种思想自觉和行为习惯。若受新冠肺炎疫情影响不便开展线下培训，可开展线上培训，通过互动答疑等多种形式提高培训质效。还可以定期发布司法鉴定违法违规负面案例，以负面案例为鉴，促使鉴定人恪守司法鉴定职业道德和职业操守，依法依规诚信执业，重视和贯彻落实好鉴定责任，在鉴定中做到科学严谨、客观公正，不受身边诱惑和风险所影响，切实筑牢廉洁自律、拒腐防变的思想道德防线。
三、完善司法鉴定机构内外部监督制约机制
建议倡导鉴定机构及鉴定人实行持续监督与管理机制。一方面，对内部人员干预鉴定活动的行为，督促全市司法鉴定机构如实向上级行政主管部门报告并做好记录，加强内部制约和监督。另一方面，畅通群众监督举报渠道，受理投诉和会员申诉，建立健全司法鉴定负面清单制度，及时通报典型案例。针对群众投诉举报的个别鉴定人及机构不实鉴定等违法违规执业的问题，加大行业惩戒力度，整治顽瘴痼疾，促进整顿工作走深走实，促使行业自律与行政管理有效结合，真正提高司法鉴定质量和公信力，推动我市司法鉴定行业高质量发展。
若你协会就本院指出的问题和建议有异议，在收到本建议书后10日内可向本院提出；若无异议请于收到检察建议书之日起两个月内将相关工作情况书面回复本院。
职务犯罪检察类十佳检察建议
三
一、存在的问题及隐患
（一）财务管理制度存在漏洞。本案中你单位未能严格执行财务管理制度，用对人的信任，代替了制度的严格落实。一是你单位下辖机构某陵园违规将法人章、财务章、支票等全部交由出纳吴某一人保管、使用，致使吴某可以随意转账、支取单位公款。二是你单位对某陵园公款账户失管失察。某陵园公款由你单位管控，吴某长期截留现金不入账，不上交记账凭证，你单位未严格落实财务记账制度，也未及时核查某陵园账户内资金状况，致使吴某的贪污行为持续一年未被发现。三是你单位对某陵园公款的用款审批、领用、监管制度存在漏洞，致使吴某多次超审批用款额度填写支票，“少批多领”提取公款，未被有效监管。
（二）内部监管责任未有效落实。一是机构负责人监管不力。王某身为某陵园主管，以被抽调在外工作、自身财务知识匮乏为借口，长期对某陵园工作不管不顾，怠于履行监管职责。二是基层监管薄弱。吴某多次采用直接转账、超额支取、截留现金等方法贪污公款，手法简单，在某陵园主管王某怠于履行监管职责的情况下，缺乏来自上级和外部的有效监管，致使吴某的贪污行为持续一年未被发现。三是用人失察。某陵园主管王某对吴某有盗窃犯罪前科未及时掌握，且明知吴某没有财务知识和从业经验，仍安排其接任出纳；对此，你单位作为上级主管部门，未能有效监管、及时核查予以纠正。四是2012年时任某陵园主管张某某因犯受贿罪被法院判刑，某陵园贪腐案件多发，你单位作为上级主管单位，应重点加强监管。
（三）思想作风、责任意识有待加强。案件中暴露出涉案人员在思想作风、责任意识层面的严重问题。一是享乐主义。吴某贪污公款408万余元，悉数用于挥霍享乐，生活腐朽奢靡，享乐主义问题严重。二是责任意识严重缺失。王某工作严重不负责任，自2015年被任命为某陵园主管，明知自己财务知识匮乏，仍疏于学习，并长期怠于监管单位财务状况；后又以借调为借口，对某陵园本职工作长期不管不顾，将某陵园印章、支票及日常管理工作均交给吴某一人，责任意识严重缺失，严重失职渎职。
二、建议改进的措施
（一）完善财务管理制度。“无规矩不成方圆”，权力必须关进制度的牢笼，但制度的关键在于执行。建议你单位以本案为鉴，在今后工作中：一是健全财务管理制度，严格将印章管控、支票使用、用款审批、现金领用等制度落到实处，编制使用登记簿，确立独立监管负责人，互相制约、互相监督，不断健全财务管理制度，杜绝财务管理疏漏。二是严格落实财务记账制度，采取“专人专责、定岗定责”的方式，确立下辖各单位的财务记账“第一责任人”，实时收取记账凭证，严格按照财务期限及时做账，出现问题及时上报核查，坚决避免逾期做账、事后补账、坏账等情况。三是设立公款审批、领用回执确认制度，对于下辖机构报批后，实际领用的公款数额、用途、结余等情况，加强监管，实时掌握，杜绝“少批多领”“批用不一”等情况。
（二）严格落实内部监管责任，严密监管体系。唯有严密监管体系、严格落实监管责任，才能切实防止权力滥用，避免给犯罪分子以可乘之机。建议你单位：一是严密监管体系，丰富监管层次，采用定期巡查、随机抽查相结合的方式，对下辖机构的人员任用、财务状况、公款使用、公务管理等全面加强监管。二是明确各级机构负责人员监管责任，明确“第一责任人”，确立监管责任制，编制监管责任清单，加强监管责任意识。三是加强对基层组织、重点领域的监管力度。某陵园近年来贪腐案件多发，你单位作为其上级主管部门，应责令其深刻反思、总结教训，并着重强化监管措施，下沉监管力量，全面加强对其人、财、物的管控力度。
（三）切实加强“四风”建设和廉政教育。“俭以养德，廉以立身”，奢靡享乐思想是滋生腐败的温床，“四风”建设和廉政教育是反腐工作的基石。建议你单位：一是切实加强“四风”建设。对于案件中暴露出的部分涉案人员的享乐主义、奢靡之风苗头问题，应高度重视，严肃杜绝。二是深入开展反腐倡廉警示教育，要求公职人员切实增强自律意识，廉洁奉公，坚持正确的世界观、人生观、价值观，筑牢反腐防线。三是深入开展法治教育，切实要求党员干部对党纪国法心怀敬畏，在诱惑面前，必须始终保持清醒头脑，坚定理想信念，毫不动摇，自觉拒腐防变。
职务犯罪检察类十佳检察建议
四
一、粮食订单制度存在漏洞
现有粮食订单制度存在明显漏洞，给不法分子实施骗取补贴、损害种粮农民利益等行为以可乘之机。
一是订单量确定环节，种植面积、亩产平均数量的确定不够精准。目前订单小麦亩均产量确定为250公斤/亩，高于本地农户实际产量，种粮大户无法完成订单。赵某某正是利用订单亩均产量与实际产量的差值，与种粮大户相互勾结，以外地粮冒充订单粮骗取粮食奖励、补贴。
二是订单粮收购认定环节，存在工作人员权责不清、人员混用、权力集中等问题。赵某某一人身兼验货员、司磅员、保管员、监仓员等岗位，一人包办以外地粮冒充订单粮予以收购全过程。未能实现多个岗位相互制约的制度设计初衷。在订单粮收购中，也未按规定核查种粮大户身份，划码单随意由他人代签，工作人员未按职责随意乱签名或不签名。
二、对基层粮库的监督管理不到位
你公司在基层粮库的监督管理方面存在监管缺位、落实乏力的问题。主要表现在以下三个方面：
一是监督管理不到位。目前你公司已有《粮油出入库管理制度》《员工奖惩管理办法》《粮食订单落实流程》等制度，但已有制度中并未明确监管的职能部门和职责，不利于有效履行监督职责，导致监督管理不到位。比如在进出车辆管理上没有严格落实进出粮库车辆报备制度，监督检查力度不够，安保人员形同虚设，导致部分工作人员随意安排车辆进出粮库，为盗卖粮食提供方便之门。赵某某案件中正是因为没有落实进出粮库车辆报备制度，导致其盗卖粮食的行为得逞。
二是重点岗位任职时间过长。本案赵某某在某粮库任保管员近30年，未更换过工作单位及工作岗位，资历老、人头熟，长期任职后产生权力寻租的空间，也产生腐败的温床。
三是监督方式单一。你公司对基层粮库的监督主要是事后监督，且监督方式单一，监督滞后，不利于保护粮食安全和国家财产不受侵害。如赵某某案件中反映，在赵某某骗取补贴、盗卖粮食过程中，均没有任何监督监管体制，赵某某等人轻易实现非法占有国家财产的目的。
四是问责机制不明确。对于有损粮食安全工作坑农损农、骗取国家财产的不良行为未能制定严明的问责机制。未明确相关行为责任及主体责任，也未明确对于涉嫌犯罪的应移交纪检监察部门和司法机关处理。导致对部分责任人员未能及时追究责任。
三、廉政法纪教育和职业道德培育力度不够
经调查了解，你公司在基层粮库开展常态化教育培训工作力度不够，主要表现在两个方面：
一是廉政教育活动较少，未能充分发挥公司党组管党治党主体责任。
二是职业道德培育仍需加强，基层粮库工作人员缺乏职业道德教育培训，廉洁自律和为人民服务的精神有待加强。
为进一步推动基层粮库健康发展，有效预防和减少粮食领域职务违法违纪问题发生，结合审查办理案件和前期调研情况，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条和《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定，提出如下建议：
一、进一步健全完善粮食订单、管理制度。
建议你公司按照上级文件要求，对订单粮落实工作加强顶层设计，完善相关制度。一是结合实际制定合理订单粮政策。核实确定粮食直补土地面积、种植作物情况、实际产量等情况，制定符合实际的订单粮政策，对种粮大户及订单合同实行动态化管理。二是梳理基层粮库工作中存在的薄弱环节，针对基层粮库工作人员长期固定、权责不清、人员混用的情况建立人员轮岗制等制度。按照可执行、可监督、可检查、可问责的要求，制定、细化相关规定，建立常备可操作的《工作守则》，细化工作人员权责和履职程序，规范细化收粮流程。三是依托人工与数智手段，严格落实粮食收购、出库、入库制度。借力数智化手段，构建数字粮仓，将智能传感技术、通讯技术、计算机技术、射频识别技术、自动控制技术、专家决策系统等技术手段，应用于粮食日常仓储管理以及粮食购销等业务流程。为确保订单粮制度的落实，可以在收粮时使用人脸识别技术，增加对进出粮库车辆的管理，实行报备核查制度。
二、进一步完善监督制度和公司内部核查制度。
针对粮食购销领域违纪违法问题现状，必须在粮食的采购、储存、销售以及粮库工程建设等环节，建立完备的监督制约机制。一是健全监管制度，明确主体责任。在工作办法、工作流程中明确监督机构和监管职责，细化监管责任，确保监督机制的可操作性，堵塞漏洞，实现粮食购销领域常治长效。二是拓宽监督渠道，实施全过程监督。依托数字粮仓的建设，拓展监督渠道，实行数字监督，对收粮、售粮、粮食损耗率等实行可视化数字监督。畅通对粮食直补资金上报、审核和发放的全过程监督，做好公开公示，确保其规范透明有效运行。将监督贯穿于收粮、售粮、仓储的全过程。三是建立健全公司内部核查及问责机制，进一步加强资金管理，规范业务权限，整改业务流程，明晰问责机制。把收购情况作为必查项目，严查收购中的各类问题；出库、入库账目由公司统一封存以备内部核查，严格保管出、入库登记，防止保管员私自篡改出入库记录。严格完善日、月、季、半年盘点制度，杜绝主管领导数据盘查走形式。
三、全面抓好公司党风廉政建设、队伍建设。
建议你公司按照粮食购销领域专项整治工作精神，充分发挥公司党组织在队伍建设和行业建设主导作用，更加扎实地开展警示教育活动，坚定不移推进党风廉政建设。一是牢牢抓住关键岗位干部，充分发挥公司党组管党治党主体责任，认真落实党内各项组织生活制度，用好谈心谈话制度，坚持纪在法前、纪严于法，“抓早抓小”、防微杜渐。二是对于监察机关、检察机关办案中发现的有关违规、失德失范人员进行甄别处理，实施行业惩戒。建立健全粮库工作人员从业禁止制度，对在从业、履职中违规违纪造成不良影响的，建议在一定时期禁止其从事粮库保管员工作。
以上建议，请你公司根据实际情况认真研究落实。若有异议，在收到本建议书后十个工作日内可向本院提出；若无异议，请在收到建议书后两个月内，将落实情况书面函告本院。本院也将协助你单位做好相关工作，共同推进粮食领域数智安全发展。
职务犯罪检察类十佳检察建议
五
职务犯罪检察类十佳检察建议
六
一、入口把关不严格，履行职责不规范
根据2016年11月国务院办公厅印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》规定，文职辅警可从事窗口服务相关辅助工作，且应当具备大专以上文化程度和履行岗位职责所需要的专业资质或者专门技能。涉案8名协警均系通过劳务派遣公司招聘，被安排到交通违法处理岗从事窗口服务工作，除2人为大专文化程度外，其余6人均为高中或者中专文化程度，达不到窗口服务岗位要求的警务辅助人员应当具备的基本条件。同时涉案协警在工作中，使用民警的数字证书登录系统处理交通违法，违反了《江西省根据交通技术监控设备记录资料处理交通安全违法行为工作规范》第五条第一款关于“处理交通违法的人员必须是民警”的规定。
二、制度执行不到位，内部监督有漏洞
2013年3月，公安部交通管理局下发了《关于根据交通技术监控记录资料处理交通违法行为的指导意见》（下称《意见》）。随后，江西省公安机关交通管理部门根据《意见》出台了《江西省根据交通技术监控设备记录资料处理交通安全违法行为工作规范》。《意见》详细规定了规范违法行为处理程序、严格违法记分管理、打击非法代理和买分卖分行为、强化内部监督等制度机制。对依法确定接受处理的当事人、严格信息审查的步骤、方法和程序进行了详细规定，要求通过辨认证据图片、图像或者当事人书面陈述和签字确认、询问当事人、收集证人证言、审查当事人提供的证据等方式确定机动车驾驶人。并就防止代理人员接受违法行为处理、依法严厉打击买卖记分行为提出了明确规定。意见还就落实内部监督考核、建立异常情况预警和倒查机制，规定了定期抽查违法处理档案、审核系统日志等措施，并规定了应当追责的情形。然而，“黄牛”张某某从2015年至2019年一直从事代办违章和买分卖分，前后跨度五年，反映出交警支队组织民警和协警对于制度的学习、宣传、执行仍有欠缺，未对交通违法处理窗口形成有效的监管，违法违规行为得不到及时查处、纠正，管理上存在较大的漏洞，导致8名协警私自收受好处，造成腐败（协警队伍出现多人违纪违法甚至犯罪）。
三、日常管理不精细，廉政教育不够实
你局交警支队仅安排2名正式民警负责交通违法处理窗口（2018年下半年被抽调1名开展联合治超，实际在岗负责1名），而协警数量达8人，比例为1：8，本应由民警负责的事项授权给协警处理，客观上造成民警对协警违规处理车辆违章不知情。同时，窗口单位在思想上、工作中放松了对协警工作的监管，导致协警利用职权谋取利益成为“潜规则”。协警对于相关法律法规的学习以及思想政治理论学习流于形式，对于违规处理违章的危害性及后果认识不足，存在侥幸心理，不能用法律和规章制度来规范自己的行为。
交通违法记分制，主要目的是教育和引导驾驶人安全驾驶、守法通行。本案中黄牛通过金钱拉拢腐蚀协警“买分”“卖分”并最终实现“销分”，上述行为严重损害法律制度的权威性和记分制度的教育引导功能，严重危害道路交通安全。为预防犯罪，维护国家机关和国家工作人员的廉洁性，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条等相关规定，本院建议你局加强以下几方面的工作：
一、严格辅警准入，确保岗位人员相匹配
根据《江西省公安机关警务辅助人员条例》规定，勤务辅警应当具有大专以上文化程度，文职辅警应当具有大学本科以上文化程度，符合优先招聘条件的人员参加勤务辅警招聘可以放宽至高中（中专）学历；同时规定应聘时学历为高中（中专）的，应当在劳动合同聘用期限内取得大专以上学历；未取得的，合同期满以后不得再续聘。省公安厅围绕《条例》陆续出台了《江西省公安机关现有合同制辅助人员过渡辅警工作的指导意见》等一系列配套政策。你局在辅警使用和管理过程中，应当严把辅警准入关。对现有警务辅助人员，应通过考试和考核等方法，对符合岗位要求的继续聘用；对不符合岗位要求的及时调岗，设置过渡期，过渡期内达不到岗位要求的，予以解聘或者不再续聘。对于新进辅警严格按照《江西省公安机关警务辅助人员招聘规定》规定的范围、条件和程序进行招聘，确保辅警队伍整体素质过硬。
二、强化教育管理，提高辅警整体素能
一是加强对辅警的教育培训。根据岗位工作需要，对辅警进行岗前培训，培训合格的，才能安排其履行相应岗位职责。将辅警教育训练纳入教育训练工作规划，定期组织年度培训，集中学习《道路交通安全违法行为记分管理办法》《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》等法律法规，强化辅警法律知识和岗位技能培训，增强辅警履职能力。二是强化对辅警的日常管理。《江西省公安机关警务辅助人员履职规定》明确了用人单位具体负责警务辅助人员的日常管理。你局应结合工作实际，细化和完善辅警管理和考核制度，让制度管人管事。要加强对辅警的日常考核工作，将辅警的政治思想和道德品质、业务素质和工作能力、工作任务完成、遵守廉洁自律规定等情况纳入考核内容。把考核结果作为是否聘用、绩效工资、层级升降、奖励惩戒的重要参考依据，引导广大辅警知敬畏、存戒惧、守底线，确保队伍忠诚、纯洁、可靠。
三、明确履职权限，规范职权运行机制
警务辅助人员是重要的执法辅助力量，但决不是执法的主体，让警务辅助人员独立执法的做法，本身就是违法。警务辅助人员必须在严格的职责和权限内，在正式民警的带领和监督下协助参与日常交通管理工作。根据《江西省公安机关警务辅助人员履职规定》，公安机关及其人民警察不得指派辅警从事必须由人民警察从事的工作；严禁辅警超越规定职责行使职权。针对交通违法处理岗位，要杜绝辅警使用民警数字证书登录系统处理违法。应根据工作需要，为辅警配置符合辅助性工作权限的账号，从事文字编辑、信息录入、文件资料整理等辅助工作，审核处理工作一律由民警进行，压实民警责任，做到权责相一致。要举一反三，全面开展自查，并通过定期抽查违法处理档案、审核系统日志等方式，严格监控管理。要强化对制度执行情况的监督检查，使制度执行不变形不走样，真正落地见效，确保把权力关进制度的笼子里。
四、严打“买分卖分”，筑牢廉政“防火墙”
要组织开展打击“买分卖分”专项行动，及时发现买分卖分案件线索，依法追究相关人员的责任，严厉打击利用买卖记分牟取利益的违法行为。交警支队销分窗口单位要深入开展自查自纠，对查摆出来的问题严肃整改，对发现买分卖分违法行为严肃处理，绝不姑息迁就。特别是对于民警辅警参与买分卖分的行为，要发现一起查处一起，保持对违法违规行为零容忍。通过严厉查处买分卖分行为和对民警辅警强化监督，消除廉政风险点，铲除腐败滋生的土壤。要结合违法犯罪案例，对民警辅警进行深刻的警示教育，以身边的事教育身边的人，不断提高民警辅警遵纪守法的自觉性，从源头上预防犯罪。要对重点岗位、重要人员进行经常性的廉政教育，增强民警辅警对职务犯罪危害性的认识，教育民警辅警树立正确的人生观、价值观。
职务犯罪检察类十佳检察建议
七
一、城居保工作流程存在漏洞
（一）社保卡制作阶段：信息录入把关不严
在制作社保卡的过程中，你部门过于追求数量，放松对参保人员信息的审核，对从公安机关、计生系统导入的户籍身份信息未严加甄别，对已满16周岁的非在职公职人员、非在校学生人员，未核查生存状况，一概纳入参保范围，导致大量已死亡人员被制作了社保卡。
（二）社保卡使用阶段：发放、激活、回收、注销等环节缺乏具体有效的监管措施
一是社保卡由乡镇社保专干、村社保助理代为申领和回收，但对死亡人员社保卡的回收未做具体要求，导致部分死亡人员社保卡留存在劳务站或村干部手中。二是所有社保卡均为同一初始密码，非参保人本人也可以进行激活操作，你部门未对办卡银行网点提出需要由参保人本人来激活社保卡的要求。三是对乡镇劳务站统计的停发名单未进行及时、细致核查，对死亡人员的社保卡未及时注销并终止待遇发放，导致暂停状态社保卡数量高峰时达5万余张。而阳某正是通过拉拢腐蚀各乡镇劳务站站长和村干部，利用上述漏洞获得并激活了大量的死亡人员社保卡，从而顺利套取冒领国家社保资金。
（三）系统审批阶段：对部分关键环节的审批权限及要求设置不合理
为避免社保卡持卡人死亡后仍被冒领国家社保资金，城居保系统于2018年上线了生存认证程序，要求领取国家社保资金的人员每年都需要进行生存认证，否则暂停发放待遇，但城居保系统中对生存认证工作要求的审批权限过低，仅经办人员即可办理，且不需要提供任何证明材料；另对待遇补发、待遇续发、待遇调整等事项的审批权限同样设置过低，新农保中心副主任即为最终审核人。
二、制度落实乏力，监管缺位
各级党政部门、人社系统针对国家社保资金的监督管理出台了多个制度规范文件，但审查406案件时发现，你部门存在落实乏力、监管缺位的问题。主要表现在以下几个方面：
（一）部门监管责任落实不到位
1.未按规定设立稽核股。根据《某县新型农村社会养老保险管理中心“三定”方案》第二条（七）项的规定，新农保中心应当设立稽核股，以履行内控管理和监督职能。自2011年新农保中心成立至2021年1月406案案发，你部门未按规定在新农保中心设立稽核股，而是将稽核工作交由被稽核对象刘某某、廖某某负责，让刘某某、廖某某等人既当运动员又当裁判员，导致新农保中心内控、稽核制度流于形式，稽核工作未实质开展，是导致廖某某等人违规操作数年未被发现的重要原因。
2.未按规定安排基金监督股履行监管职责。根据《某县城乡居民社会养老保险基金财务管理办法》第三十五条、《某人力资源和社会保障部门主要职责内设机构和人员编制规定》第三条（十四）项等规定，应由你部门社会保险基金监督股对包括城居保资金在内的全局基金管理收入、支出和使用情况进行监管。你部门虽于2014年设立社会保险基金监督股，但并未安排社会保险基金监督股对城居保资金进行监督，而是由财务股代替基金监督股在新农保中心的《月度基本养老金支出审批表》上审核签字，致使基金监督股对国家社保资金监管缺位。
3.未按规定推进机构改革工作。根据《某县机构编制委员会关于印发<某县社会保险服务中心机构编制方案>的通知》要求，你部门下属某县机关事业单位社会保险所、社会劳动保险所、新农保中心应当于2019年12月前合并成为某社会保险服务中心；但你部门仅任命了社会保险管理中心的书记、主任职务，对其他副职人员未作安排，以致三中心名义上合并，但实际仍由原班人马各自为政，使阳某等人得以继续实施违法行为，错失及早发现的时机，未能及时止损。
（二）岗位职责落实不到位
1.资金拨付审批流于形式。廖某某制作的新农保中心《月度基本养老金支出审批表》，虽经过新农保中心副主任、主任、财务基金监督股负责人、分管副职、单位负责人的层层签字审批，但上述审批更多流于形式，相关审核人员均未认真履行核查职责，对廖某某提交审核的支付审批表未对照城居保系统进行核对，以致资金拨付虽经数个审核关口，却在长达数年时间内无一人审核出问题，甚至发现异常以后仍然没有去做细致深入的核查工作。
2.“一事两岗双审”形同虚设。根据《城乡居民基本养老保险经办规程》第六十二条，《某县社会保险基金监督管理办法》第三条，《某县新型农村社会养老保险管理中心内控机制》第二条、第八条第二款、第十一条等规定，为防范风险，新农保中心须严格按照“一事两岗双审”制度完善业务操作规程。如编制新农保基金发放表的人员不能兼任制作新农保基金发放数据盘工作；要加强经办电脑工号管理，严禁工号和密码混用。上述制度的目的，是为了构建岗位间的监督机制，但你部门落实上述制度乏力，如廖某某既经办新农保基金发放数据盘制作业务，又编制新农保中心养老金月度拨付审批表；刘某某作为待遇发放股的审核人员，不认真履行审核监督职责，对廖某某操作的生存验证工作不进行监督，为图方便，擅自将其具备最终审核权限的工号及密码告知廖某某，导致廖某某等人通过违规操作生存验证、登录刘某某工号进行违规审核等方式套取国家社保资金。
（三）对外部监督落实不到位
2017年8月，你部门成立“互联网+监督”工作平台及领导小组，该平台职责为监督重复领取养老保险和冒领养老保险。你部门在成立该平台后，未明确该平台的职责权限，未实际开展相关工作。如2018年1月，某县纪律检查委员会移交“互联网+监督”平台发现的冒领死亡人员城居保线索，你部门存在畏难情绪，对交办线索未深入开展核查、追缴工作，导致未能及时发现阳某等人套取国家社保资金的行为，未能及时止损。更有甚者，因为没有及时发现并堵塞管理漏洞，廖某某等人变本加厉，将其套取社保资金的死亡人员信息筛选剔除后再导入“互联网+监督”平台，因违规信息已经“过滤”，导致该工作平台无法发现违规线索。
三、廉政法纪教育力度不够
新农保中心的主要职责是落实城居保的各项制度，工作直面基层人民群众，承担着大量国家社保资金的收支工作，为避免出现贪污挪用社保资金等腐败问题，应当将队伍廉政建设作为重要工作任务，加强反腐倡廉宣传教育预防基础性工作。你部门在成立新农保中心后，对廉政宣传教育工作重视不够，深度不够，廉政教育没有入脑入心。“物必自腐，而后虫生”，腐败行为的发生，首先就是思想道德防线出现问题，正如廖某某剖析自身犯罪原因中提到了“单位从未组织过纪法廉政方面的教育，正是因为我对法律和纪律的无知才让我轻易被阳某洗脑成功”。
城乡居民基本养老保险制度的建立对完善我国社会保障制度具有划时代的历史意义，确保其健康有序运行对全面实施乡村振兴战略至关重要。为有效预防违法违纪问题发生，进一步推动建立健全城居保管理监督机制，保障国家社保资金安全，保护城乡居民切身利益，助力全面实施乡村振兴战略，根据《中华人民共和国检察院组织法》第二十一条，《人民检察院检察建议工作规定》第三条、第十一条之规定，向你部门提出如下建议：
一、进一步健全完善城居保工作流程
建议按照《城乡居民基本养老保险经办规程》《湖南省社会保障卡预制卡管理办法》《某县人民政府关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》等文件要求，对城居保工作细化工作流程，完善相关制度。
（一）加强信息沟通，避免错误参保。做到与公安、民政、银行等单位及村（社区）基层组织的信息互通，加强对死亡人员身份信息的甄别，确保有参保资格的人才参保，杜绝因粗放实施而导致的错误参保；快速准确掌握参保人员死亡数据信息，以便及时注销死亡人员社保卡，从源头上杜绝腐败行为发生。
（二）加强规范管理，确保社保卡的使用无疏漏。梳理社保卡的制发、管理等工作中存在的薄弱环节，规范对已发放社保卡的管理，对已死亡人员的社保卡回收、注销工作，按照可执行、可监督、可检查、可问责的要求，制定、细化相应的配套工作方案，扎紧制度笼子，堵塞管理漏洞。
（三）加强信息反馈，有效应对系统设置漏洞。针对城居保系统对审批权限设置过低、缺乏预警功能等问题，建议系统梳理、总结、分析、研判，按照相关程序向上级反馈意见建议，优化后台设置，视情况可采取线下审批等措施进行弥补。
二、加强监管工作，制度落实到位
建议按照《社会保险稽核办法》《某县城乡居民社会养老保险基金财务管理办法》等规范性文件的要求，严格落实对城居保工作的监督管理制度。
（一）健全机构部门内控监督制度
1.根据《某县新型农村社会养老保险管理中心“三定”方案》第二条（七）项的规定，在新农保中心设立稽核股，进行定期或不定期的自查，加大对各项业务的办理情况和基金管理、使用情况检查力度，督促严格履行经办程序，发挥稽核内控职能。
2.根据《某县城乡居民社会养老保险基金财务管理办法》第三十五条、《某人力资源和社会保障部门主要职责内设机构和人员编制规定》第三条（十四）项等规定，严格落实基金监督股的监督职责，加强其对城居保资金的筹集、上解、划拨、发放、存储、管理等方面的监控和检查。
3.根据《某县机构编制委员会关于印发<某县社会保险服务中心机构编制方案>的通知》要求，对某县社会保险服务中心在机构设置、人员安排、数据共通等方面真正落实“三中心合一”，严格执行机构编制规定确保机构有序高效运行，以保障包括城居保在内的各项社保事业健康稳定发展。
（二）健全岗位人员内控监督制度
1.为切实发挥城居保资金拨付各审批关口监管作用，建议加强对审签部门及人员进行专项教育培训，提高审签人员的思想认识，加强对城居保资金的重视程度，切实担负起审批把关职责，防止资金拨付程序空转、审批流于形式。
2.根据《城乡居民基本养老保险经办规程》第六十二条，《某县社会保险基金监督管理办法》第三条，《某县新型农村社会养老保险管理中心内控机制》第二条、第八条第二款、第十一条等规定，为切实做好防范风险工作，建议督促新农保中心严格按照“一事两岗双审”制度要求完善业务操作规程，让经办、复核等不相容岗位相互分离，未经授权不得越岗代办；为防源头基础信息失真，要严格落实发放数据盘制作人与资金发放制表人分离制度；加强对经办电脑工号的管理，对工号的混用情况进行调查核实，对存在违规混用的情形按照规定进行处理，并明确在今后的工作中严禁工号和密码混用；对城居保条线业务工作人员实行定期轮岗；加强对生存认证工作的定期和不定期监督检查。
（三）健全外部监督机制
贯彻落实“互联网+监督”平台工作领导小组的相关职能工作，准确向该平台导入包括城居保在内的各项社保数据，实现平台数据联动，发挥平台的监督作用；全面准确地在辖区内宣传解读城居保政策，按照规定披露城居保相关信息，接受社会群众监督。
三、全面抓好党风廉政建设
按照习近平总书记关于完善覆盖全民的社会保障体系，促进社会保障事业高质量发展可持续发展的重要讲话精神，充分发挥社保队伍建设主导作用，扎实开展社保领域反腐败工作，坚定不移推进党风廉政建设。一是加强宣教工作，筑牢思想防线。定期或不定期开展社保领域正面英模宣传、反面警示教育活动，提高社保干部的思想认识，筑牢拒腐防变的思想道德防线；二是聚焦“关键少数”“关键岗位”，强化廉洁意识。牢牢抓住关键岗位干部，要抓住主管负责、具体经办社保业务这个“关键少数”，进行定期或不定期廉政教育、专门培训，强化廉洁自律意识；三是发挥党组织作用，防微杜渐。贯彻落实党组从严治党主体责任，深入推进党内组织生活，积极开展“三会一课”活动，用好谈心谈话制度，发挥党员干部先锋模范作用，同时坚持挺纪在前，让制度“长牙”，纪律“带电”，坚持抓早抓小、防微杜渐。
你部门所属社会保障经办机构众多，新农保中心所发生的案件具有行业代表性、违法典型性，在督促其进行整改的基础上，建议你部门考虑在其他社会保障经办机构开展有针对性的防范工作。
以上建议，请你部门根据实际情况认真研究落实。若有异议，请在收到本建议书后十日内可向本院提出；若无异议，请在收到建议书后两个月内将落实情况书面函告本院。
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八
一、存在的隐患
经研究分析，你部门在对社会保险管理以及队伍建设管理等方面存在以下问题：
一是社保基金管理制度不够健全，执行力度偏弱。乡镇社保所等基层的社保基金监管工作流程不够规范，关键岗位和工作环节存在漏洞，审核、复核或批准的随意性和人为操作性较大。未健全相互制约的风险防控制度，部分社保基金管理业务的自由裁量权过大。在刘某某贪污案中，刘某某利用社保系统筛选出已故且其家属未领取城乡居民养老保险待遇的名单，使用其社保所工作人员的录入权限进行信息录入，而后利用自己所长的复核权限审核通过，多次成功套取参保人的死亡养老保险待遇，“一路绿灯”极易造成国家社保基金的损失。
二是社保系统权限设置存在漏洞，易产生人为篡改系统中参保信息的风险。在梁某贪污案中，梁某为掩盖其侵吞医保参保费的事实，其在2019年至2020年期间，通过当地城乡居民医疗保险系统，自己操作或交代社保所工作人员操作，将非贫困村民篡改为贫困人员身份，使村民在未缴费的情况下，仍能享受医保报销待遇。可见，梁某正是利用社保系统的漏洞，对参保信息随意进行恶意篡改，违规操作造成社保基金的流失。
三是社保基金监督管理体制不够完善，内部监督工作不到位。根据在案证据显示，自2016年至2021年期间，梁某作为社保所所长，对相关制度规定置若罔闻，违反规定多次以现金、微信、银行转账至其个人账户等形式，违规收取群众缴交的医疗保险参保金，其在收取群众所缴纳的参保金后，未为群众缴纳费用，而是将群众的参保金用于赌博以及个人消费。为掩盖犯罪事实，梁某通过篡改参保人身份信息，将2000多名非贫困人员修改为贫困人员。在如此大规模的数据异常的情况下，竟然长达3年才东窗事发。而刘某某则是在2015年6月至2020年11月期间先后套取了36人城乡居民养老保险金。梁某和刘某某的犯罪手段并不隐秘，但两人的犯罪行为时间跨度长达5年。可见，你部门在内部监管方面未做细做实，所制定的规章制度流于形式，一定程度助长了国家工作人员的贪欲和侥幸心理，为犯罪分子提供了可乘之机。
四是对社保基金管理人员队伍的监督管理和廉政教育落实不严。梁某和刘某某身为乡镇社保所的所长，因个人贪欲而以身试法，最终走向犯罪道路。反映出你部门放松了对社会主义精神文明的建设，思想政治工作薄弱，对社保管理人员的法治和纪律教育不够到位，一些社保管理人员缺乏基本法律素质，法律观念淡薄。
二、检察建议
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九
一、案件的情况
2018年以来，本院办理辖区民政扶贫领域案件6件6人，其中你部门5人，占总人数83.33%。经综合分析该类案件，主要呈现出以下特点：
（一）民政部门对扶贫资金申请、审批、使用、管理等制度落实不到位。负责审核、发放扶贫资金、救济物品的工作人员以权谋私，克扣农村扶贫款或项目补贴，侵吞国家下拨的扶贫资源，利用非法手段谋求自身利益的现象比较突出。
（二）关键审批环节形式化。负责民政业务的关键岗位仅作形式审查，审批责任意识不强，没有守住审批关口。
（三）民政部门相关工作人员与基层村干部相互勾结，套取、或者骗取扶贫款项。负责扶贫资金发放的审批的工作人员直接或间接向村干部授意，将不符合五保村管理员等经费发放条件的自然村，或者符合条件但尚未争取到民政部门下拨五保村管理员等经费的自然村纳入资金发放范围，前提是要从民政部门下拨五保村管理员等项目经费按一定比例收取回扣。
二、辖区民政扶贫领域存在的问题
（一）扶贫专项资金管理制度不完善。脱贫攻坚工作繁重，面广量大，牵涉部门多，有的部门既负责审批和监管建设项目，又直接组织工程项目的建设和实施，权责不清、监管不力。加之民政部门在审核扶贫资金监督管理的机制不够完善，导致个别干部利用政策空子骗取国家扶贫资金。
（二）扶贫资金去向监管机制不健全。扶贫资金发放审核制度、事后监督制度不足。尽管设立监督方式，如电话监督、网络监督，但受制于各方面条件，实际监督空间有限。作为扶贫对象的村民、贫困户，并不了解如何行使监督权，甚至连知情权都难以保障，更多的只是将自身的材料交付给村两委干部，无法参与整个扶贫政策实施的监管之中。因此，群众监督软弱乏力，很难发现扶贫工作人员出现标准不一、审核不严等问题，在此监督制度下，缺乏有效的信息反馈，且资金管理使用公开性较弱，导致出现扶贫资金去向不清、扶贫消费账单“欺上瞒下”的现象。
（三）法治教育和职业道德重视不足。办案发现，民政工作相对侧重于业务能力培养和业绩考核，一定程度上忽视了法治教育和职业道德操守，导致一些干部政治信仰不坚定，服务大局工作意识不强，甚至个别干部心存侥幸，在面对国家扶贫资金时，容易受利益驱动或者被拉拢腐蚀，认为那么大一块蛋糕，偷吃一点点无所谓，没人发现，贪图小利，在利益诱惑面前一步一步走向犯罪道路。
三、建议改进的措施
为推进民政工作的廉政建设，加强民政扶贫专项资金监管，强化社会综合治理，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条和《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定，提出如下检察建议：
（一）强化民政部门廉政体系建设。健全领导班子成员党风廉政建设责任制，将党风廉政建设融入到民政工作中来，通过共同研究、部署、抓落实，提升廉政建设能力水平。民政各部门可通过集中学习或网络教育培训加强干部职工的理想信念教育、法纪教育和职业道德教育，及时敲响警钟，不断增强民政工作人员的法纪观念和廉政意识，筑牢反腐倡廉的思想道德防线，提高抵御腐败风险的能力。
（二）组织开展民政部门内部专项整治。一是持续推进强监管、治乱象专项工作，安排部署各民政部门特别是扶贫业务开展隐患自查和专项整治，重点检查是否严格执行扶贫资金管理和发放相关制度，扶贫救济对象基本情况和资金发放情况是否进行全面登记，不断完善和健全扶贫对象档案。二是加强财务监管，严格执行财务管理制度，民政办主任、会计、出纳不得相互兼职，并做到各司其职、相互监督制约，确保财务管理规范有序。三是深入分析制约内部稽核、纪检等部门工作效能的机制瓶颈，健全管理体制，赋予这些部门真正独立地位，强化失职渎职问责力度，有效发挥内部监督制约作用。
（三）健全民政扶贫资金管理使用制度。一是专款专用制度，对所有民政扶贫资金，要做到专款专用，并进行专账核算，严格按照制定的扶贫对象和用途进行发放，不得私自更改专项扶贫资金的用途。二是公开告知制度，在发放救灾、低保等民政专项扶贫资金款项时，必须坚持民主测评、登记、公开告示和公开发放的流程，并及时公布救助的对象、救助的标准、救助的时限和救助的数量，主动接受社会大众监督。三是设立民政专项资金管理专账，建立救助款物发放台账、花名册，以备社会监督和上级的核查。
（四）完善扶贫专项资金审批制度。要保证民政扶贫资金切实落到实处，必须在资金调拨的每个环节都严格审核把关。一是申请关。社区居委会、村委会要做好调查摸底工作，保证政策条件的人能够踏入享受扶贫资金的第一道门；二是审核关。负责民政领域相关工作人员要认真做好入户调查工作，严格对申请资金补助的对象提出是否符合扶持条件的审核意见；三是审批关。民政扶贫资金的发放应经过你部门领导班子集体研究审批，你部门领导除了要进一步审查申请的对象是否符合条件外，还要严格审查民政资金使用是否专项专用、重点使用，以及是否存在违规违纪的现象；四是廉政关。民政领域相关部门领导、业务工作人员在报批民政补助时要实事求是，不得徇私情，不得优亲厚友，疏人亲己，更不得贪污、挪用、截留、冒领民政扶贫资金款项。
（五）加强民政扶贫资金管理的监督和检查工作制度。一是建立完善扶贫开发资金动态管理机制，通过定期组织力量开展自查，发现问题及时纠正，立行立改，并从中吸取教训，总结经验，不断完善监督管理办法和机制。二是建立扶贫资金信息对账库，对每一笔资金的管理使用进行相应风险排查和数据核对，明确责任人，做到扶贫资金有专用数据采集和动态信息追踪，防范基层干部在扶贫资金领域的权力寻租导致违法犯罪。三是加强部门协调配合作用，对在检查中发现虚报、冒领、截留、挤占、挪用财政扶贫资金等问题的单位和个人，按照相关法规处理。对违法违纪问题，要严格追究责任，及时移送纪检、监察部门调查处理。
民政工作关系民生、连着民心，是社会建设兜底性、基础性工作。希望你部门对上述情况有针对性地采取措施加以落实，对本院提出的以上建议，请认真落实，并在收到检察建议书之日起两个月内，以书面形式将落实情况函告本院。如对以上建议有异议，请在收到该建议书十日内联系本院。
职务犯罪检察类十佳检察建议
十
一、建立健全相关制度体系，提高风险防范实效
严格贯彻执行民主集中制，完善领导班子议事决策规则，凡属“三重一大”事项，都要经集体讨论作出决定，杜绝“家长制”“一言堂”现象。特别是在项目规划许可、竣工验收过程中严格依照法律法规的程序执行，对发现违建问题的要严格实地核实，全面排查工作中的违法违规操作，从受理、审核、审批等环节强化责任意识，落实好责任追究制度。
二、强化行政处罚案件执行力度
对无规划许可、超许可范围建设等问题及时督促依法整改，符合行政处罚案件的及时立案查处；对已经作出行政处罚的案件，加大执行力度，确保案件按期执行到位，挽回国家经济损失，维护国家法律的权威和尊严；对存在以罚代拆的问题全面排查，加强与综合执法部门、住建部门等单位的联系沟通，对违建问题及时依法拆除，适时开展“回头看”工作，确保行政执法效果。
三、着力强化单位内部监督机制，防止权力被滥用
加大单位内部人员履职行为监督力度，建立健全相关监督制约制度，做到以制度管人、用制度管事，强化领导干部职业道德建设，提高依法办事、照章办事、廉洁从业的职业素养，充分发挥党委、纪委、审计等组织的监督作用，将党内监督、民主监督、群众监督和舆论监督有机结合，形成监督合力，增强监督实效。
四、加大廉政教育力度，筑牢反腐思想防线
要把对领导干部和重点部门、重要岗位工作人员的教育作为重点，把党性、党风、党纪教育作为党员干部教育培训的必修课，定期、不定期进行专题教育，切实筑牢廉洁防线。在节假日等敏感时段，针对全体干部采用举办廉政教育会、观看廉政教育片等方式，用身边事教育身边人，以案为鉴开展警示教育，增强领导干部廉洁自律的自觉性。
如对本检察建议有异议，可在收到后十个工作日内向本院提出异议；如无异议，请你部门在两个月内依法研究整改，并将整改情况书面回复本院。